Auto 995/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestionan las actuaciones desplegadas por una entidad territorial en el trámite de facturas cuya causa es la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Referencia: Expediente CJU-594
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 4º Administrativo Oral del Circuito de Ibagué
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia[1], en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
1. Previo agotamiento de la vía administrativa, la Asociación Mutual La Esperanza ASMET SALUD ESS - EPS-S, promovió demanda ordinaria laboral contra la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima con el propósito de que (i) se declare que su representada prestó servicios no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S, hoy PBS) que se encontraban a cargo del ente territorial en virtud de órdenes de tutela y CTC. Y, como consecuencia de la anterior declaración pide que, (ii) se ordene reconocer y pagar la suma de $457.299.438, junto con los intereses moratorios[2].
Adicionalmente, sostuvo el demandante que, radicó directamente ante el demandado las cuentas de recobro objeto de reclamación, siendo negadas por este; es decir, que dichas sumas, a pesar de que fueron reclamadas, no fueron canceladas por parte de la demandada; dejando como única posibilidad para recuperar dichos recursos, la presente vía judicial.
2. La demanda fue repartida al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Ibagué; que mediante auto del 20 de septiembre de 2017, la rechazó de plano y declaró su falta de competencia, al considerar que son los jueces civiles los llamados a decidir el asunto. Como sustento de su decisión, señaló los artículos 18 y 20 del Código General del Proceso (CGP); puesto que lo buscado es el cobro ejecutivo de las facturas aportadas, provenientes de un contrato de prestación de servicios suscrito entre las dos entidades, y que dicho cobro se dio por incumplimiento de las obligaciones de uno de los contratantes[3].
3. Por tanto, correspondió al Juzgado 2° Civil del Circuito de Ibagué el conocimiento del proceso, que en auto del 10 de octubre de 2017, negó asumir el conocimiento y planteó el conflicto negativo de competencias remitiendo el expediente al superior jerárquico. Alegó que no encontró el contrato mencionado por su homólogo y que la fuente del cobro es la misma prestación de servicios en salud con ocasión del cumplimiento de fallos de tutelas y de CTC, es así que se refiere a controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral(Numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001)[4].
4. Luego de dirimida la controversia por la Sala Mixta del Tribunal Superior de Ibagué en favor del Juzgado 2° Laboral del Circuito de Ibagué, éste mediante auto del 1° de marzo de 2018 inadmitió la demanda y dio cinco días de plazo para que el abogado de la parte activa subsanara. De esta manera, en auto del 10 de abril de 2018, i) admitió la demanda por cumplir con los requisitos del artículo 25 del Código Procesal del Trabajo (CPT), ii) ordenó notificar y correr traslado al ente territorial demandado, y iii) ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; posteriormente, se presentó una reforma a la demanda, por presentarse una sucesión procesal, regulada por el artículo 66 del CGP, ya que la demandante se escindió, creando una nueva persona jurídica: Asmet Salud EPS SAS[5]. Para el día 21 de noviembre de 2018, en el curso de la audiencia del artículo 77 del CPT, la demandada alegó la excepción de falta de jurisdicción sustentada en la sentencia del 12 de abril de 2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (MP Luis Guillermo Salazar Otero), en un caso similar en el que se le asignó competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa; por lo que el Juez mediante auto del 10 de diciembre de 2018 decretó la nulidad de todo lo actuado y ordenó el envío de todo el expediente a los jueces administrativos[6].
5. Mediante auto del 4 de febrero de 2019, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, luego de hacer una síntesis de las actuaciones judiciales, confrontó el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4° del artículo 2° del CPT, concluyendo que es el juez ordinario laboral quien debe conocer del asunto, al tratarse de temas propios de la seguridad social; por tanto, no asumió el conocimiento y propuso el conflicto de competencia ante la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que con la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015, el conflicto se direccionó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, autoridad que, con fundamento en la nueva normatividad (art. 14), lo envió a la Corte Constitucional a efectos de que sea dirimido[7].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
8. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[10], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. (ii) El presupuesto objetivo exige la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. (iii) El presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
9. En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
9.1. La Sala Plena verifica que el presupuesto subjetivo se satisface pues, es clara la pugna entre el Juez Segundo Laboral del Circuito de Ibagué con el Juez 4°Administrativo del Circuito de Ibagué, relacionada con la negativa de dirimir la demanda presentada por Asmet Salud EPS SAS. En el primer caso, mediante auto del 10 de diciembre de 2018, el juez laboral declaró su falta de competencia; y en el otro caso, en auto del 4 de febrero de 2019, el juez administrativo también se negó a conocer del expediente. En consecuencia, estamos ante dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que se declararon sin competencia y, ante dicho escenario, propusieron el conflicto, activando la competencia de la Corte Constitucional para dirimirlo.
9.2. Por su parte, el presupuesto objetivo se acredita toda vez que se verificó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial[14], en el que se tramita una demanda ordinaria laboral presentada por ASMET SALUD EPS SAS. en contra de la Secretaría de Salud Departamental del Tolima, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, entre otros, que prestó y que no hacían parte del POS, hoy PBS. Componentes que, según su escrito, suministró en cumplimiento de fallos de tutela o decisiones de los comités técnicos científicos y que además no eran financiados por las UPC-S.
9.3. Se cumple el presupuesto normativo como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia, citaron las normas que eran aplicables y que justificaron su postura. Así pues, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Bogotá, invocó lo preceptuado por el inciso primero del artículo 104 del CPACA; y por su lado, el Juez 4° Administrativo del Circuito de Bogotá citó el numeral 4° del artículo 2 del CPT.
Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto entre jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada.
Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Reiteración del Auto 785 de 2021[15]
10. Mediante Auto 389 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que el conocimiento de las controversias de recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa; por cuanto a través de estos una EPS cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES.[16]
11.Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de salud. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[17]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[18]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[19]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[20].
12. El alcance de la de regla decisión fijada en el auto 389 de 2021 no abarca las controversias relacionadas con recobros a entidades territoriales en el régimen subsidiado. No obstante, en los autos 785[21], 787[22] y 873[23] de 2021, la Sala Plena consideró que estos casos presentan circunstancias similares a las analizadas en el auto 389 de 2021, al margen de que la entidad demandada sea, en unos casos, la ADRES y, en otros, un ente territorial. Por ello, concluyó que las demandas interpuestas contra un ente territorial, relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud son del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa. Ello, por cuanto este tipo de controversias (i) no versan sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino sobre el pago de un servicio ya prestado y (ii) en estas no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.
III. CASO CONCRETO
13. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Asmet Salud E.P.S SAS en contra de la Secretaria de Salud Departamental del Tolima, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa. Lo anterior, en razón a que el caso bajo examen (i) versa sobre una controversia meramente económica que tiene su origen en la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS, suministrados a los afiliados del régimen subsidiado y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el Departamento del Tolima Secretaría de Salud-, en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por Asmet Salud E.P.S.
14. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestionan las actuaciones desplegadas por una entidad territorial en el trámite de facturas cuya causa es la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
15. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito de Ibague, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-594 para lo de su competencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 4° Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer el proceso de la referencia presentado entre Asmet Salud EPS SAS en contra de la Secretaría de Salud Departamental del Tolima, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
SEGUNDO.- REMITIR por medio de Secretaría General de esta Corporación el expediente CJU-594 al Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Ibagué y a los sujetos procesales.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora el 1° de junio de 2021.
[2] Expediente digital CJU-594. Archivo en PDF 110010102000020190062000 C4.pdf, folio 70.
[3] Ibídem.
[4] Expediente digital CJU-594. Archivo en PDF 110010102000020190062000 C4.pdf, folios 81 y 82.
[5] De lo anterior, se hizo mediante en el auto del 24 de agosto de 2018.
[6] Expediente digital CJU-594. Archivo en PDF 110010102000020190062000 C5.pdf, folios 32 a 38.
[7] Expediente digital CJU-594. Archivo en PDF 110010102000020190062000 C5.pdf, folios 44 a 49.
[8] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] En concreto, el proceso ordinario laboral no. 2017-00388. En la jurisdicción contenciosa proceso no. 2019-0021.
[15] A través del cual se dirimió el conflicto CJU-356 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo).
[16] Auto 389 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Regla de Decisión. Párrafo 54.
[17] Cfr. Ib. F.J. 25 y 30.
[18] Cfr. Ib. F.J. 36.
[19] Cfr. Ib. F.J. 37.
[20] Cfr. Ib. F.J. 40.
[21] CJU-356.
[22] CJU-787.
[23] CJU-604.